行為科學(xué)理論優(yōu)勢在于把握人的心理活動及其行為規(guī)律，實(shí)現(xiàn)更有益的引導(dǎo)。行為科學(xué)用于政府決策對傳統(tǒng)公共政策帶來了補(bǔ)充與改良。一方面，行為科學(xué)用于公共政策時更加強(qiáng)調(diào)基于科學(xué)的引導(dǎo)，而非直接施以政策干預(yù)。另一方面，在政府決策中引入行為科學(xué)知識，有助于政策從宏觀落實(shí)到微觀，將粗放式管理轉(zhuǎn)化為精細(xì)化治理。此外，只有通過對人的行為規(guī)律進(jìn)行洞察，才能夠理解人的需求。這些優(yōu)點(diǎn)，有助于我們將公共政策與基層治理情境相結(jié)合，打通政策落實(shí)的“最后一公里”。
行為科學(xué)的時代演進(jìn)
行為公共政策對傳統(tǒng)公共政策作出了有益補(bǔ)充。其一，行為公共政策修正了傳統(tǒng)公共政策的理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)基礎(chǔ)，將人視為會受到認(rèn)知局限、情感因素和社會環(huán)境的影響的現(xiàn)實(shí)人，并以此為基礎(chǔ)施策。其二，傳統(tǒng)公共政策常常會受制于公眾對政策的不理解產(chǎn)生的抵觸。行為公共政策則通過研究公眾的行為模式和決策過程，設(shè)計(jì)出更加符合人們行為特點(diǎn)的政策措施，提高施策效果。其三，傳統(tǒng)公共政策側(cè)重于宏觀層面的制度設(shè)計(jì)和資源分配。行為公共政策更注重微觀層面的個體行為和心理因素，強(qiáng)調(diào)從個體的行為選擇出發(fā)，通過引導(dǎo)和改變個體行為來實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。
助推理論是行為公共政策的最新理論成果之一。助推理論強(qiáng)調(diào)不使用強(qiáng)制措施，而是通過設(shè)立“選擇架構(gòu)”的形式，保證在自由選擇權(quán)的前提下，巧妙地引導(dǎo)人們作出更為理性的決策，就像用胳膊肘輕推一下。助推理論認(rèn)為，人在決策過程中并非完全理性，錨定效應(yīng)、損失厭惡、現(xiàn)狀偏見等心理因素會影響個人的判斷。通過設(shè)立“選擇架構(gòu)”改變決策行為的原理正是在于通過改變決策情境，引導(dǎo)決策者作出更有利的選擇。
繼助推理論以后，行為洞見（Behavioral Insight）被提出。行為洞見比助推理論的含義更加廣泛，助推理論強(qiáng)調(diào)在不顯著改變經(jīng)濟(jì)誘因與備選選項(xiàng)的情況下引導(dǎo)人們作出有益選擇，而行為洞見則既包含助推策略，同時也利用傳統(tǒng)的激勵與管制等措施。這在一定程度上克服了助推理論局限于微操而對解決結(jié)構(gòu)性問題的能力不足的困境，提供了更加有力的政策工具選擇。如今，行為洞見在全球范圍內(nèi)被廣泛的接納與應(yīng)用，尤其在健康與安全、金融、稅收、環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域受到重視，越來越成為各國政府決策的重要工具。
行為科學(xué)的創(chuàng)新與應(yīng)用
英國內(nèi)閣辦公室于2010年成立了行為洞見團(tuán)隊(duì)（Behavioural Insights Team，簡稱BIT），也稱為助推小組（Nudge Unit），是世界上率先在政府內(nèi)部進(jìn)行行為政策研究的部門。BIT強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)圍繞人們對世界的內(nèi)在反應(yīng)制定政策，并提出對人們行為最有力（非強(qiáng)制性）的9種影響，即MINDSPACE（Messenger、Incentives、Norms、Defaults、Salience、Priming、Affect、Commitments、Ego），將其作為制定政策時的快速檢查表。早期的BIT在節(jié)能減排、繳納稅款等方面取得了顯著成績，但人們感到MINDSPACE框架要素過多，因此于2012年初開發(fā)了簡易務(wù)實(shí)的EAST框架，分別代表Easy、Attractive、Social、Timely。如今，BIT已經(jīng)從一個英國政府核心部門的7人單位發(fā)展成為一家全球性的社會公益公司，已在70多個國家開展1000多個項(xiàng)目。英國政府十分重視對行為洞見的應(yīng)用，甚至在《公務(wù)員制度改革計(jì)劃》中指出所有政策制定者都應(yīng)該應(yīng)用行為洞見，并將一些方法納入培訓(xùn)和發(fā)展規(guī)定。
行為科學(xué)的倫理爭議及其應(yīng)對
警惕對個人自由選擇權(quán)力的侵犯。有學(xué)者認(rèn)為，盡管干預(yù)會導(dǎo)致更加有利的結(jié)果，但家長制的行為帶有強(qiáng)迫性色彩，“更好的決策成效”是以犧牲“決策者自主性”為代價的。同時，政策制定者與政策對象之間的決策選擇偏好并不總能達(dá)成一致，在政策制定者眼中的好決策對政策對象而言可能并不意味著好決策。此外，還有批評者指出，行為科學(xué)用于政府決策的直接目標(biāo)是避免抵觸，實(shí)現(xiàn)“政策遵從”，而并沒有有效吸納政策實(shí)施對象的意愿。
防止對行為科學(xué)工具的誤用濫用。首先，政策制定者在應(yīng)用行為科學(xué)工具時的專業(yè)化水平難以衡量與確定，這就可能導(dǎo)致行為科學(xué)工具在具體的應(yīng)用過程中違背公共政策制定的初衷。其次，政策制定與實(shí)施者面臨著干預(yù)與微干預(yù)的難題，這其中的尺度往往難以調(diào)和。過度干預(yù)會導(dǎo)致公共政策的失靈，微干預(yù)則有可能導(dǎo)致政策力度不夠。最后，行為科學(xué)用于公共政策的本意是追求公共利益，不能淪為利用個體偏好及認(rèn)知缺陷謀取私利的工具。
防范對政策受眾主體地位的抑制。有學(xué)者指出，運(yùn)用助推原理和政策溝通、宣傳、說服等技術(shù)強(qiáng)化了政策執(zhí)行者的主導(dǎo)性作用，并將作為政策對象的公民置于被動的行動結(jié)構(gòu)之中。在這種結(jié)構(gòu)背景下，政策制定者與政策受眾呈現(xiàn)非均衡化的權(quán)力對比。尤其是在“隱性”干預(yù)的作用下，政策制定者更容易以巧妙的方式構(gòu)造個體選擇的環(huán)境，對公眾選擇形成不自覺的“操縱”。這種基于心理學(xué)的技術(shù)性設(shè)計(jì)可能削弱個體的自主性地位，社會學(xué)習(xí)能力及社會多樣性因此會受到影響。
正確認(rèn)識行為科學(xué)對政府決策的塑造作用。行為科學(xué)作為工具是有限的，價值不應(yīng)當(dāng)被過分夸大。公共政策在本質(zhì)上體現(xiàn)了政府對公共利益的權(quán)威性分配，是國家意志的規(guī)范性體現(xiàn)。公共政策的有效性并不完全取決于行為者的心理偏好和認(rèn)知機(jī)制，而是受制于微觀干預(yù)手段與宏觀分配機(jī)制的有機(jī)結(jié)合。行為科學(xué)在微觀層面的引導(dǎo)與調(diào)節(jié)的作用會在一定程度上提升公共政策的有效性，但在根本上還需通過制度設(shè)計(jì)提升公共政策的公共性、科學(xué)性與公平性。
立足中國國情探索行為科學(xué)塑造政府決策的實(shí)踐。行為科學(xué)塑造政府決策的倫理爭議雖值得學(xué)習(xí)，但應(yīng)當(dāng)立足于現(xiàn)實(shí)追求公共政策實(shí)踐的最優(yōu)解，而不必拘泥于非此即彼的哲學(xué)爭議。關(guān)于行為科學(xué)應(yīng)用于公共政策的倫理爭議大多來自于國外學(xué)者，而在我國卻鮮有爭議。這是因?yàn)椴煌鐣幕尘跋?，公眾對于倫理價值的選擇存在較大差異。因此，應(yīng)當(dāng)充分了解中國社會自身的倫理基礎(chǔ)，利用政策工具解決社會問題，實(shí)現(xiàn)社會利益最大化。
行為科學(xué)的意義
行為科學(xué)與公共政策實(shí)踐表明，科學(xué)的公共政策制定與執(zhí)行需要深化對人類行為規(guī)律的理解與認(rèn)知，這對政府管理實(shí)踐具有重要借鑒作用。當(dāng)前，隨著我國進(jìn)入新發(fā)展階段，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。這要求我們從社會問題出發(fā)，形成公共政策創(chuàng)新，進(jìn)一步衍生到行政體制改革。因此，需要關(guān)注公共管理前沿理論與創(chuàng)新實(shí)踐，服務(wù)于我國政府管理實(shí)踐。行為科學(xué)運(yùn)用的價值在于借助跨學(xué)科知識，將政府管理從“宏觀”落實(shí)到“微觀”，將措施由“剛性”轉(zhuǎn)化為“柔性”，更好把控特定情境下政府治理的微觀演變過程，引導(dǎo)和規(guī)范人們的行為。
對此，借鑒價值具體體現(xiàn)如下。第一，從行為科學(xué)中學(xué)習(xí)治理技巧，探索柔性的精準(zhǔn)治理路徑。行為科學(xué)用于公共管理、公共政策啟發(fā)了不通過強(qiáng)制手段，而是利用對象的行為心理特征來改變、彌補(bǔ)、引導(dǎo)人的行為的“柔性”治理技巧。隨著我國政府治理體系不斷完善，以往粗放式干預(yù)形式的政府管理逐漸被取代，以服務(wù)為導(dǎo)向的柔性治理不斷發(fā)展。治理模式轉(zhuǎn)型需要從管理管制轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)思維與柔性治理，傳統(tǒng)粗放式的路徑也需盡快轉(zhuǎn)變到精準(zhǔn)精細(xì)化治理的道路上來。對此，基于行為科學(xué)基礎(chǔ)上發(fā)展出的治理工具具備積極的借鑒性。第二，從行為科學(xué)中發(fā)掘人本精神，倡導(dǎo)以人為本的公共行政導(dǎo)向。行為科學(xué)用于政府管理要求更加關(guān)注人的行為，更加強(qiáng)調(diào)運(yùn)用助推原理和政策溝通、宣傳、說服等方式提升治理有效性。將關(guān)注“人的行為”放在政府治理情境中，與以人民為中心建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的理念不謀而合。通過行為科學(xué)知識應(yīng)用，更有利于把握人民群眾的價值取向與行為偏好，從而提升政府施政施策的群眾滿意度。
（本文系國家社科基金重大項(xiàng)目“社會科學(xué)影響公共政策的歷史、機(jī)制與中國路徑研究”（21&ZD174）階段性成果）
（作者系南京大學(xué)政府管理學(xué)院教授；南京大學(xué)公共政策研究院研究員）
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